为什么政协是“专门协商机构”

浦兴祖

■数十年间，政协所开展的协商民主实践，无论是顺境还是逆境，都为政协担当起协商民主“专门协商机构”的使命，奠定了基础。

■对于具有协商传统的政协在协商民主中的角色、地位与使命之定位，从“唯一”到“重要”，再到“重要+专门”，正是认识的逐步深化。

政协与协商民主有着天然的联系。政协一诞生就围绕建立新中国这一重大历史课题，发挥了中国式协商民主的优势，成功地完成了协商建国的伟业。数十年间，政协所展开的协商民主实践，无论是顺境还是逆境，都为政协担当起协商民主“专门协商机构”的使命，奠定了基础。

为什么政协是协商民主的“专门协商机构”？

应当深刻理解政协是协商民主的“专门协商机构”，正确把握政协在社会主义协商民主中的角色、地位与使命。

2006年发表《中国的政党制度》白皮书，使用了“选举民主”和“协商民主”的概念，并强调“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。协商民主的内涵与概念的提出，给政协系统以极大的鼓舞。但是较早时，有些政协委员与政协工作者把协商民主仅仅理解为“是政协一家的事”，政协被视为协商民主的“唯一”协商机构。当然，少数学者也曾有过此类观点。

十八大报告对于推进社会主义协商民主建设作出重大部署。强调协商民主广泛、多层的同时，将政协突出为协商民主的“重要”渠道。据此，我们也可以将政协理解为协商民主的“重要协商机构”。我称之为“重要论”，或曰认识处于“重要论”阶段。由“唯一”到“重要”，是力图准确定位政协在社会主义协商民主中的角色、地位与使命，是人们有关这一定位的认识上的进步。

习近平总书记在9?21重要讲话中，既沿用十八大关于“重要渠道”的提法，同时还提出了政协是协商民主的“专门协商机构”的最新提法。对此，我称之为“重要论”与“专门论”并用，或曰认识处于“重要+专门”的新阶段。按照唯物辩证的认识论，人们对事物的认识总是逐步深化的。而事关整个中国社会、涉及诸多主体、众多渠道的广泛、多层、制度化的中国社会主义协商民主无疑也是新生事物。对于具有协商传统的政协在这一新生事物中的角色、地位与使命之定位，从“唯一”到“重要”，再到“重要+专门”，正是认识的逐步深化。

按照《现代汉语词典》的解释，所谓“专门”，在这里，应当解释为“专从事某一项事的”。我认为，政协无论是政治协商、民主监督、参政议政，都需要建立于协商民主的基础之上。在此意义上可以说，政协就是“专从事协商民主”的。进一步说，所谓“专从事某一项事的”，其潜台词便是“不从事其他的事”。以“四套班子”为例，虽然执政党、人大、政府也都开展协商民主，但他们在协商后或作出重大决策，或形成国家意志，或从事行政活动。只有政协才是“专门”、“专一”从事协商民主的，或曰，政协这个机构只是进行协商的，通过协商形成共识或接近共识，然后作为政策建议提供给执政党决策时作为参考。政协作为“专门协商机构”这一点，是“四套班子”中所特有的，也是与执政党、人大、政府最明显的区别。笔者认为，较之“唯一”、“重要”，“专门协商机构”更准确、更严谨地定位了政协在社会主义协商民主中的角色、地位、使命。

政协如何担当起“专门协商机构”的使命？

习近平总书记在9?21讲话中，已经从宏观上指明了方向，那就是政协要把协商民主“贯穿到履行职能的全过程”。政协的职能，建国初期主要突出“政治协商”，改革开放后先增加了“民主监督”，后又增加了“参政议政”。现行政协章程明文规定，“政治协商、民主监督、参政议政”是政协的三项主要职能。

要担当“专门协商机构”的使命，就要在履行全部职能的全部过程中，始终贯彻协商民主。不仅要在“政治协商”的过程中搞好协商，而且也应当在“民主监督”、“参政议政”的过程中开展好协商民主。所谓“政治协商”，理所当然地离不开协商。现在需要研究探索的是，怎样切切实实地围绕重要政治问题进行协商，提升政治协商的质量、水准。除此之外，还需要研究探索在履行“民主监督”、“参政议政”职能的全部过程中，如何切切实实地进行不同意见之间的协商。“协商”一定是在不同意见、不同声音、不同主张之间进行的。只有一种意见、一种声音、一种主张，就无须协商、也无法协商。事实是，当今中国，社会利益明显分化。我们说“协商民主”，一个“民”字就包含着诸多不同的阶层、不同的群体。我们说，“代表民意”，“民意”也包含着不同的利益诉求、不同的政策评价。

政协如何才能够尽可能全面准确地反映民意，如何才能够尽可能全面准确地进行监督，而不是仅仅代表某一种民意，某一部分人的民意。笔者认为，应当通过界别、委员把社会上各种不同意见收集上来，反映出来，继而在界别内、界别间、委员间开展充分协商，也可围绕政府的某项政策或行为，由政协组织委员和公众代表进行理性的协商、讨论，甚至辩论。任何协商中都应当正确对待“少数、多数”，千万不能简单草率地运用“多数原则”，不可认为多数人的意见一定正确，否则，很容易让“民主”、“多数原则”演化成“多数人对少数人的专制、压制、剥夺”。“真理有时候是掌握在少数人手中的”。应当尊重少数人，尊重少数人的意见，充分保障他们的发言权、申述权。经过审慎协商，理性倾听，少数人的意见有时候会被多数人所认同和接受，此时的多数人意见才较为可靠、合理，容易形成或接近共识。完整地说，民主需要“服从多数，尊重少数”。但充分协商后的“多数原则”，不同于不加协商、简单运用的“多数原则”。由协商民主形成或接近的共识，就能比较全面准确地代表民意。

同理，政协要开展有质量有水准，能全面准确反映民意的参政议政，也应当立基于不同意见之间的充分协商。总之，要强调履行全部职能的全部过程都应贯彻协商民主。这样，政协便能有效担当起“专门协商”的使命。

还有一点，要担当好“专门协商”的使命，有赖于一系列制度创新、机制创新。否则，专门协商难具可持续性与有效性。比如，全国政协的双周专题协商会，就是一项制度平台的创新。又如，政协的大会发言是一项有历史的制度，不仅应当坚持，还应当完善。建议在大会发言中引进不同观点的辩论机制，可以观点交锋。这样政协的大会发言就可以更加充分地体现协商民主。

创新发挥“专门协商机构”作用的机制

没有动力，事物就会停滞；衰减动力，事物就会缓步。政协委员是政协的主体。政协要担当好“专门协商机构”使命，最后必定落实到政协委员对于协商民主的积极参与上。有一种说法认为，委员大多不是专职的，因此缺乏时间、精力与能力。笔者认为，比时间、精力与能力更重要、更值得关注的，是“动力”，即政协委员参与履职、参与协商的驱动力。政协委员履职能力并不差，有了动力，这种能力就能发挥出来。有了动力，即使履职能力确实不够的，也会通过自觉学习、接受培训、履职实践等途径逐步增强能力。

习近平总书记9?21讲话、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》都提出了“改进委员产生机制”、“完善委员推荐提名工作机制”的要求。笔者认为，政协委员的推荐需要改进与完善的是，应当在广泛听取本界别意见的基础上推荐委员人选，这些需要深入研究和恰当的制度机制创新。

实现“专门协商机构”与相关制度的对接

政协担当“专门协商机构”的使命以达成或接近共识。那么，这样的协商及其共识如何取得与提升实效？现在的做法，协商结果作为执政党与政府决策参考，依据协商结果开展民主监督。除此之外，还应重视与其他制度间衔接。在我看来，政协应当凭借自身优势参与立法协商，但不是说在政协与人大之间进行立法协商，而是说政协委员围绕人大某项立法所涉及的若干问题开展协商，协商意见建议作为本级地方人大立法参考。

政协参与立法协商既不会改变政协属性，又有利于提升政协“专门协商机构”的成效，也有利于提高人大立法的效率与质量，说到底，能更加充分发挥富有特色的中国政治制度的优势。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导，上海市政治学会副会长，上海市政协理论研究会常务理事，摘自《人民政协网》2015年10月30日）